Desapropriação: diferenças entre revisões
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Acrescentei um verbete sobre caducidade da desapropriação |
Os principais acréscimos se deram quanto a conceituação de desapropriação, que se encontrava tecnicamente insuficiente; o esclarecimento de que os bens federais são inexpropriáveis, e que Estados e Municípios não podem proceder a desapropriação de bens de seus pares;adicionar conteúdo referente a desapropriação de bens pertencentes à administração indireta e, por fim, adicionou-se divergência doutrinária quanto à possibilidade de desapropriação de bens afetados ao uso e serviço público. |
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==== Desapropriação de bens públicos ====
O ordenamento jurídico brasileiro entende a desapropriação como o “procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perde de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização” (DI PIETRO, 2019, p. 390). Por ser uma medida drástica e radical, seu fundamento pauta-se no princípio da supremacia do interesse público.
A lei que regulariza as questões relativas às desapropriações por utilidade pública é o Decreto-lei n° 3.365/41<ref>{{Citar web|url=http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del3365.htm|titulo=www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del3365.htm|acessodata=2018-11-19|obra=www.planalto.gov.br}}</ref>. Neste diploma normativo, o artigo 2° prevê: “''Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios’’''.
E a resposta é dada pela redação do §2° do mesmo artigo, que estabelece as restrições da desapropriação de bens públicos: ''“Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.’’''
Nota-se, então, que o referido dispositivo legal impõe uma certa hierarquia entre os entes federativos, o que aparentemente contraria o que a Constituição Federal Brasileira estabelece. Ao se dizer que a União pode desapropriar bens dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e que os Estados podem desapropriar os bens dos municípios, mas o contrário não é permitido, pressupõe-se uma certa verticalização dos Entes Federativos. Essa verticalização, a princípio, parece não ter sido recepcionada pela Constituição, que prevê a existência de uma horizontalidade entre estes Entes, isto é, dispõe que são autônomos entre si.
Entretanto, a doutrina majoritária brasileira não vê este conflito entre o referido Decreto-lei e a Constituição como um sinal de inconstitucionalidade do primeiro. O fundamento que utilizam os doutrinadores que defendem essa norma como constitucional é o fato de que existe uma preponderância do interesse nacional sobre o interesse regional e local. Justamente sobre isso, ensina o administrativista Carvalho Filho (2018):
''“A despeito de não ser reconhecido qualquer nível de hierarquia entre os entes federativos, dotados todos de competências próprias alinhadas no texto constitucional, a doutrina admite a possibilidade de desapropriação pelos entes maiores ante o fundamento da preponderância do interesse, no qual está no grau mais elevado o interesse nacional, protegido pela União, depois o regional, atribuído aos Estados e Distrito Federal, e por fim o interesse local, próprio dos Municípios. Aliás, esse fundamento foi reconhecido expressamente em decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em litígio que envolvia a União e Estado-membro.’’''<ref name=":0">{{citar livro|título=Manual de Direito Administrativo|ultimo=CARVALHO FILHO|primeiro=José dos Santos|editora=Atlas|ano=2018|local=São Paulo|acessodata=}}</ref>
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''“Esse artigo'' [2º] ''do Decreto-lei nº 3.365/41 tem sido objeto de crítica pelos doutrinadores, segundo os quais a desapropriação de bens estaduais, pela União, ou de bens municipais, pela União e pelos Estados, fere a autonomia estadual e municipal. Esse entendimento, no entanto, não pode ser aceito, tendo em vista que o próprio fundamento político em que se baseia o instituto da desapropriação, a saber, a ideia de domínio eminente do Estado, entendido como o poder que o Estado exerce sobre todas as coisas que estão em seu território; trata-se de poder inerente à própria ideia de soberania e não poderia ser obstado por um poder de igual natureza exercido pelos Estados e Municípios dentro de suas respectivas áreas geográficas, mesmo porque tais entidades não detêm soberania, mas apenas autonomia nos termos definidos pela Constituição. Os interesses definidos pela União são de abrangência muito maior, dizendo respeito a toda nação, tendo que prevalecer sobre os interesses regionais.’’'' <ref name="ReferenceA">{{citar livro|título=Direito Administrativo|ultimo=DI PIETRO|primeiro=Maria Sylvia Zanella|editora=Forense|ano=2018|local=Rio de Janeiro|acessodata=}}</ref>
Os Tribunais Superiores já trataram do tema diversas vezes, sempre entendendo pela aplicabilidade da norma. Entre os julgados prolatados, de didática ímpar o RMS 32.092, julgado pelo Superior Tribunal de Justiça, sendo o relator o Ministro Benedito Gonçalves. No âmbito do Supremo Tribunal Federal cita-se o RE 172.816, de relatoria do Ministro Paulo Brossard.
Além dessa limitação, dita hierárquica, a parte final do § 2º do art. 2º do Decreto-lei n° 3.365/41 estabelece que essa desapropriação de bens públicos depende de autorização do Poder Legislativo do respectivo ente desapropriador. A professora Maria Sylvia Di Pietro nos ensina ainda que “''essa autorização legislativa não é emanada da pessoa jurídica cujo patrimônio está sendo afetado, mas da pessoa jurídica expropriante''” (DI PIETRO, 2019, p. 407). Ou seja, se caso um Estado declare um bem municipal de utilidade pública e deseje proceder a sua desapropriação, a autorização legislativa deve ser emanada do próprio Ente estatal, e não do Município que venha a ter seu patrimônio expropriado.
Temos ainda como forma de limitação da desapropriação de bens públicos o § 3°, do artigo 2° do Decreto-lei 3.365/41, que reza que “é vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República”.
Quanto ao disposto material do Decreto- Lei, tem-se que os bens públicos federais são sempre inexpropriáveis, enquanto os Estados não podem desapropriar bens de outros Estados ou de municípios localizados em outros estados da federação. Destaca-se, ainda, que os Municípios não podem desapropriar bens de outros Municípios.
Os bens pertencentes às entidades da administração indireta também podem ser desapropriados, aplicando-se a eles, por analogia, o artigo 2 do Decreto-lei n° 3.365/41, sempre que se trate de bem afetado a uma finalidade pública (DI PIETRO, 2019, 408). Em consonância a este entendimento, o Supremo Tribunal Federal (STF) editou a Súmula n° 157, segundo a qual “é necessária prévia autorização do Presidente da República para desapropriação, pelos Estados, de empresa de energia elétrica”.
Quanto à natureza dos bens públicos objeto de desapropriação, Carvalho Filho (2018)<ref name=":0" />
Entretanto, o entendimento não é pacífico, sendo que alguns doutrinadores discordam dessa possibilidade de desapropriação porque, estando afetados à uso ou serviço público, os bens estariam indisponíveis, sendo incabível qualquer tipo de desapropriação coercitiva realizada por outra pessoa federativa. É o que aduz Raquel Melo Urbano de Carvalho<ref>{{Citar periódico|ultimo=Melo|primeiro=J.A. de Carvalho e|data=1945-10-01|titulo=Funcionário público. Estabilidade. Contagem de tempo de serviço|url=http://dx.doi.org/10.12660/rda.v2.1945.8621|jornal=Revista de Direito Administrativo|volume=2|numero=2|paginas=638|doi=10.12660/rda.v2.1945.8621|issn=2238-5177}}</ref>.
Em julgamento do STF, decidiu-se pela possibilidade de desapropriação apenas de bens dominiais, posto que apenas estes são passíveis de alienação, no REsp 571.744- RN.
▲Quanto à natureza dos bens públicos objeto de desapropriação, Carvalho Filho (2018)<ref name=":0" /> esclarece que bens públicos afetados a uso ou serviço público, assim como os não afetados, podem ser desapropriados por ente maior. Não há vedação legal para isso e o próprio motivo da desapropriação inclui utilizar o bem expropriado para algum serviço público de competência do expropriante. A desapropriação poderia ser impugnada somente se for constatado algum desvio de finalidade por parte do desapropriador.
=== Desapropriação por interesse social ===
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