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A descentralização administrativa consiste numa reorganização do poder administrativo, em que o exercício de competências se transfere de entidades da administração central para entidades subnacionais (regionais ou locais), possibilitando assim a existência de um sistema de governação multinível e cumprindo o princípio da subsidiariedade.

Paralelamente, ocorre também uma descentralização financeira e, por vezes, também de meios humanos e técnicos para esses níveis de poder, passando a haver uma corresponsabilização dos titulares dos órgãos que recebem poderes transferidos (podem ser também delegados), prestando contas do exercício dos poderes recebidos - e dos meios - da entidade central (normalmente a administração central). A descentralização pode ser universal, operando por lei, destinando-se a todas as entidades do nível subnacional, do mesmo tipo, Municípios, por exemplo. Pode também fundar-se em contrato interadministrativo, em que as administrações (a que transfere ou delega e a que recebe os poderes e competências funcionais) acordam a modalidade em que o exercício das competências se enquadra.

A transferência costuma ser definitiva e universal - para todas as entidades do subnível da mesma tipologia, por exemplo, para todas as áreas metropolitanas, ou para todos os municípios - ao passo que a delegação é muitas vezes provisória e não universal, aplicando-se apenas nas entidades que contratualizam a receção das competências. Na transferência os poderes transitam da esfera da administração central que os perde, para a esfera da administração regional ou local (autónoma), que passam a agir em nome próprio assumindo a responsabilidade.

(Fontes: Ribeiro, António Edmundo (2018). Lei das Finanças Locais Comentada e Anotada - 2019. Lisboa: Edições Sílabo. Ribeiro, António Edmundo (2018). Administração Autárquica, Desafios. In Ralha, J. (Coord.). Da Gestão em Autarquias Locais. Para melhorar as competências em Gestão dos Eleitos (pp. 31-60). Lisboa: Edições Sílabo. Governance Programme: Strengthening Capacity for People-Centered Development, 1997. e OCDE).

Índice

Execução diretaEditar

O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federação, estará prestando serviço por "execução direta" quando, dentro de sua estrutura administrativa - ministérios, secretarias, departamentos, delegacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, será tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. Esses órgãos formam o que a doutrina chama de "administração centralizada", porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a actividade.

O professor Carvalho dos Santos conclui:

O Decreto-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 4°, I), isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá diretamente seus encargos.

Execução indiretaEditar

Por outro lado, identifica-se a "execução indireta" quando os serviços são prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da federação. Ainda que prestados por terceiros, o Estado não poderá nunca abdicar do controle sobre os serviços públicosː afinal, quem teve o poder jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum modo, as consequências do fato. Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é conhecido na doutrina como "descentralização".

Leciona, o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, que:

Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, por pessoas distintas do Estado. (...) Na descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, (...) em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal.[1]

TiposEditar

Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos serviços públicos, há que destacar os modelos de descentralização adotados pela doutrina. Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das subespécies de descentralização. Entretanto, é mais didática a apresentação feita pela professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, em seu livro Direito Administrativo, São Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss. Em seu curso, a professora Maria Sylvia divide a descentralização inicialmente em política e administrativa.

Descentralização políticaEditar

A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central. A descentralização política decorre diretamente da constituição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e independe da manifestação do ente central (União).

Descentralização administrativaEditar

Ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta sua competência administrativa constitucional a um dos entes da federação, tais como os Estados-Membros, os municípios e o distrito federal, para a consecução dos serviços públicos.

Assim, entende-se que, na descentralização administrativa, os entes descentralizados têm capacidade para gerir os seus próprios negócios, mas com subordinação a leis postas pelo ente central.

A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode serː territorial ou geográfica; por serviços, funcional ou técnica; e por colaboração.

Descentralização territorial ou geográficaEditar

É a que se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade jurídica própria e com a capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas emanadas do poder central.

No Brasil, podem ser incluídos, nessa modalidade de descentralização, os Territórios federais do Brasil, embora estes, na atualidade, não existam mais.

Descentralização por serviçosEditar

A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Município), por meio de uma lei, cria uma pessoa jurídica de direito público (autarquia) e, a ela, atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de lei) e a execução de serviço público descentralizado. Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a deter a "titularidade" e a execução do serviço nos termos da lei, não devendo e não podendo sofrer interferências indevidas por parte do ente que lhe deu vida. Deve, pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo com a estrita demarcação legal.

Descentralização por colaboraçãoEditar

A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por meio de contrato (concessão de serviço público) ou de ato administrativo unilateral (permissão de serviço público), se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público, in totum, a titularidade do serviço, o que permite, ao ente público, dispor do serviço de acordo com o interesse público.

Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência da titularidade legal e da execução de serviço público a pessoa jurídica de direito privado. Essa classificação permitiria, no Brasil, a transferência da titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de economia mista e às empresas públicas.

Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a descentralização não se confunde com a desconcentração.

DesconcentraçãoEditar

A desconcentração é procedimento eminentemente interno, significando, tão somente, a substituição de um órgão por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestação do serviço. Na desconcentração, o serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente.

Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõe a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar, do centro, um grande volume de atribuições para permitir o seu mais adequado e racional desempenho.

As definições e as diferenças entre "descentralização administrativa" e "desconcentração administrativa" costumam ser cobradas com muita frequência nas provas de direito administrativo de qualquer concurso público. O assunto não é difícil, embora não seja raro encontrarmos equívocos em muitos materiais preparatórios.

Referências

  1. MELLO, C. A. B. Curso de Direto Administrativo. São Paulo, Ed. Malheiros, 10 ed., 1998, p. 96

Ver tambémEditar