Licenciamento ambiental no Brasil

O licenciamento ambiental é um instrumento utilizado pelo Brasil com o objetivo de exercer controle prévio e de realizar o acompanhamento de atividades que utilizem recursos naturais, que sejam poluidoras ou que possam causar degradação do meio ambiente. Este instrumento, o licenciamento ambiental, é um processo administrativo que resulta, ou não, na emissão de uma licença ambiental. Foi introduzido no país com a lei da Política Nacional do Meio Ambiente, em 1981.

Técnica do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes avalia a emissão de poluentes durante a pavimentação da rodovia BR-448/RS. As rodovias são passíveis do processo de licenciamento ambiental.

Da forma como ocorre no Brasil, o licenciamento ambiental pode ser considerado único no mundo, pois engloba três tipos de licença (licença prévia, licença de instalação e licença de operação) que cobrem desde o planejamento até a execução da atividade regulada, englobando todos os aspectos tanto do ambiente natural (meio físico e meio biótico) como do ambiente humano (meio social e meio econômico). Outro ponto singular é a inclusão da avaliação de impactos ambientais (por meio do estudo de impacto ambiental ou de outros tipos de estudos menos exigentes) dentro deste processo, desde que foi criado.

O processo brasileiro foi inspirado nas licenças de controle da poluição do ar e da água, emitidas de forma específica para estes fins em países do hemisfério norte, como as previstas no Clean Air Act e no National Polluant Discharge Elimination System Permit Program, ambas norte-americanas. A diferença é que as licenças ambientais brasileiras são globais, unificando em um certificado todas as medidas de proteção ambiental necessárias a determinado projeto.

Como política pública , o licenciamento ambiental é um instrumento de comando e controle que visa promover o desenvolvimento econômico, mantendo a qualidade do meio ambiente e a viabilidade social, com o objetivo final de promover o desenvolvimento sustentável.

Tipos de licenças ambientais

Licenças Ambientais

As licenças ambientais podem ser emitidas isolada ou sucessivamente, dependendo do tipo de atividade a ser licenciada.

• Licença Prévia (LP) - Deve ser obtida enquanto se projeta a atividade. Esta licença certifica que o empreendimento é viável ambientalmente, avaliando sua localização e proposta. Quando se trata de empreendimentos de maior impacto ambiental, é necessária a realização do estudo de impacto ambiental.

• Licença de Instalação (LI) - Deve ser obtida antes da construção do empreendimento, certificando que o projeto finalizado está de acordo com a legislação ambiental. Autoriza a construção do empreendimento.

• Licença de Operação (LO) - Certifica que o empreendimento foi construído de acordo com o previsto no projeto, sob o ponto de vista ambiental. Autoriza que a atividade se inicie.
• Licença de Pesquisa Sísmica (LPS) - Autoriza pesquisas sísmicas marítimas e em zonas de transição e estabelece condições, restrições e medidas de controle ambiental que devem ser seguidas pelo empreendedor para realizar essas atividades.

Autorizações Ambientais

As autorizações ambientais são concedidas dentro do processo de licenciamento, dependendo do que é necessário ser feito para cada tipo de projeto.

• Autorização de Supressão da Vegetação (ASV) - Deve ser obtida quando é necessário derrubar vegetação natural.
• Autorização de Coleta, Captura e Transporte de Material Biológico (Abio) - Deve ser obtida quando for necessário manipular animais silvestres. São muitos os empreendimentos de grande porte que necessitam essa autorização, pois é necessário efetuar um levantamento da fauna local antes de sua implantação.

Órgãos responsáveis pelo processo de licenciamento ambiental

Dependendo de como o empreendimento afeta o meio ambiente, baseando-se principalmente na abrangência territorial de seus impactos, diferentes órgãos ambientais estatais podem emitir licenças. O processo de licenciamento, no entanto não pode ser conduzido por mais de um órgão e nenhum empreendimento está sujeito a se licenciar em mais de uma instância. Esses órgãos, em conjunto com o Conselho Nacional do Meio Ambiente e com o Ministério do Meio Ambiente, formam o SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente.

• IBAMA - O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis conduz o processo de licenciamento na esfera federal. Para um empreendimento ser licenciado por este órgão, em geral, seu impacto ambiental deve ultrapassar o território de mais de um estado. Outros casos em que atua são empreendimentos que afetem bens da União (rios, terras, mar territorial, terras indígenas) ou que envolvam radioatividade.
• Órgãos estaduais de meio ambiente - Licenciam atividades, de forma geral, cujos impactos ultrapassem mais de um município de um mesmo estado. Também atuam quando a atividade afete bens estaduais. Um estado somente pode licenciar empreendimentos se possuir Conselho Estadual de Meio Ambiente e profissionais habilitados, caso contrário o licenciamento se dará na esfera federal.
• Órgãos municipais de meio ambiente - Licenciam atividades, de forma geral, cujos impactos se restrinjam ao seu território. Um município somente pode licenciar empreendimentos se possuir Conselho Municipal de Meio Ambiente e profissionais habilitados, caso contrário o licenciamento se dará na esfera estadual, ou na federal.

Embora esta seja a divisão inicial de competências para o licenciamento, dada a diversidade brasileira, há muitas exceções. A definição precisa do responsável pelo processo foi normatizada pela Lei Complementar nº 140/2011.

Outros órgãos envolvidos

Outros órgãos do estado são convidados a se manifestar durante licenciamento, podendo estabelecer exigências para que o órgão ambiental emita as licenças ambientais pretendidas ou, ainda, podendo solicitar ao órgão ambiental que determinado projeto não seja realizado, dependendo das consequências que pode trazer. Esses atores são conhecidos no licenciamento como intervenientes, pois intervêm durante o processo.

• ICMBio - O Instituto Chico Mendes de Preservação da Biodiversidade atua em processos que impactem Unidades de Conservação.
• FUNAI - A Fundação Nacional do Índio intervém quando o empreendimento possa impactar comunidades indígenas, em terras demarcadas ou não.
• FCP - A Fundação Cultural Palmares atua caso o projeto afete comunidades quilombolas ou seus remanescentes.
• IPHAN - O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional intervém caso o empreendimento possa afetar o patrimônio cultural nacional, constituído tanto como bens materiais (achados arqueológicos, obras arquitetônicas, áreas históricas, obras de arte) como bens imateriais (atividades culturais, músicas, danças).
• INCRA - O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária atua nos processos que afetem áreas envolvidas na reforma agrária, como os assentamentos.
• DNPM - O Departamento Nacional de Produção Mineral intervém nos projetos de mineração.
• MS - O Ministério da Saúde usa de suas prerrogativas nos empreendimentos realizadas em áreas endêmicas da malária, visando reduzir o potencial de contaminações.
• CNEM - A Comissão de Nacional de Energia Nuclear autoriza, ou não, o licenciamento ambiental de atividades que envolvam radioisótopos.
• Governos estaduais e municipais - Intervêm nos processos de licenciamento executados por órgão ambiental de outra esfera, quando os impactos possam atingir seus territórios.
• Órgãos dos estados e municípios - Intervêm nos processos de licenciamento que ocorrem em sua área de atuação.

Condicionantes

Na emissão de licenças ambientais, os órgãos estabelecem condições mínimas para que as atividades inerentes ao empreendimento (nas fases de projeto, implantação e operação) provoquem o mínimo de impactos ambientais negativos possíveis. Em conjunto, estas condições são conhecidas como condicionantes e, caso não obedecidas, a licença ambiental concedida pode ser cassada.

As condicionantes variam por tipo de empreendimento, por órgão emissor e pela experiência obtida em processos de licenciamento anteriores. São exemplos comuns as condições de "destinar adequadamente os resíduos produzidos", "realizar educação ambiental dos trabalhadores da obra", "executar programa de comunicação social com a comunidade afetada", "não remover a vegetação natural sem autorização" e "não afetar cursos d'água".

Legislação

A legislação ambiental brasileira é dispersa por diversos diplomas. Também podem os estados e municípios legislar sobre temas ambientais e até mesmo criar regras, normas e padrões de qualidade específicos para seus territórios, desde que mais exigentes que a legislação presente no ente de maior abrangência territorial no qual estão inclusos.

A Constituição Federal de 1988 dispôs que todos os entes da federação podem legislar concorrentemente sobre meio ambiente (e consequentemente sobre licenciamento ambiental), deu a competência comum à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios em preservar o meio ambiente e obrigou a realização prévia de Estudo de Impacto Ambiental para atividades que possam causar significativa degradação ambiental.

A Lei Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6.938/1981, criou o processo de licenciamento ambiental no país, como instrumento de preservação da qualidade ambiental.

Este processo foi normatizado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA. São diversas as resoluções editadas que tratam do tema.

• Resolução nº 237/1997 - Determina quais empreendimentos estão sujeitos ao licenciamento ambiental.
• Resolução nº 001/1986 - Determina quais empreendimentos devem obrigatoriamente apresentar Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA - no processo de licenciamento.
• Resolução nº 009/1987 - Determina quando deve ser realizada audiência pública no processo de licenciamento.
• Resolução nº 006/1986 - Determina medidas para garantir a publicidade do processo de licenciamento ambiental.
• Outras resoluções aplicáveis a determinada tipologia de empreendimento.

Ainda na esfera federal, a Lei Complementar nº 140/2011 distribuiu as competências de licenciamento, determinando em que casos o processo será executado pelo órgão federal, estadual ou municipal.

Existem também os diplomas estaduais e municipais que tratam do licenciamento ambiental em seus respectivos territórios.

O debate sobre a legislação ambiental vem avançando significativamente nos últimos anos, sobretudo no que se refere ao processo de licenciamento em empreendimentos no setor produtivo. A definição de um novo marco regulatório sobre o licenciamento ambiental é fundamental para viabilizar, dentro dos prazos, o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) [1], no valor de R$ 30 bilhões. O licenciamento ambiental é fator estrutural para criar condições propícias à atração de investimentos, sendo uma variável determinante da competitividade para a economia e empresas.

Licenciamento ambiental e estudo de impacto ambiental

O licenciamento ambiental e o estudo de impacto ambiental são figuras distintas, muito embora caminhem juntas. Vários tipos de atividades devem ser licenciadas, porém só as que possam causar significativa degradação do meio ambiente precisam realizar o estudo de impacto ambiental (EIA), que é um estudo bem detalhado sobre as socioambientais do empreendimento, e o relatório de impacto ambiental (RIMA). Os empreendimentos passíveis de licenciamento cuja eventual degradação ambiental não seja significativa podem apresentar outros tipos de estudos mais simplificados.

A Resolução nº 237/1997 do CONAMA define quais empreendimentos estão sujeitos ao licenciamento. Já a Resolução nº 001/1986 do CONAMA define quais empreendimentos podem causar significativa degradação do meio ambiente, devendo então realizar o estudo de impacto ambiental. Ambas as listas são exemplificativas, cabendo ao órgão ambiental licenciador avaliar cada atividade quanto à proporção de seus impactos para determinar a necessidade de licenciamento e de execução do estudo de impacto ambiental.

Atividades sujeitas ao licenciamento ambiental e à obrigatoriedade de estudo de impacto ambiental.

Atividades	Sujeita ao licenciamento ambiental	Obrigatória a realização de estudo de impacto ambiental
Indústria da extração e tratamento de minerais Pesquisa mineral, lavra a céu aberto, lavra subterrânea, lavra garimpeira, poços de petróleo e gás.	Sim	Extração de minérios, inclusive areia, brita e combustíveis fósseis, qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria de minerais não-metálicos Beneficiamento de minerais não metálicos, fabricação de gesso, cerâmica, cimento, amianto e vidro.	Sim	Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia, qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria metalúrgica Fabricação de aço, ferro, ligas e outros não ferrosos ou preciosos, metalurgia em geral, fabricação de soldas e anodos, fabricação de estruturas metálicas, têmpera e recozimento de metais.	Sim	Complexo e unidade siderúrgica. Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia, qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria Mecânica Fabricação de máquinas, aparelhos, peças, utensílios e acessórios mecânicos.	Sim
Industria Eletroeletrônica Fabricação de pilhas, baterias, material eletroeletrônico e eletrodomésticos.	Sim
Indústria da Madeira Serraria, desdobra, preservação, fabricação de chapas, fabricação de estruturas e móveis.	Sim	Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, se compreender áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental, qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.
Indústria da Celulose Fabricação de pasta, papel, papelão e artefatos de papel, papelão ou fibras amassadas.	Sim	Qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria da Borracha Beneficiamento, fabricação de câmaras, laminados, fios, espumas e artefatos, incluindo látex.	Sim
Indústria do Couro e Peles Secagem, salga, curtimento, preparações, fabricação de artefatos e cola animal.	Sim
Indústria Química Fabricação de substâncias, combustíveis, derivados de petróleo, de xisto e de madeira, óleos, gorduras e ceras, óleos essenciais, resinas, explosivos, munições, fósforos, concentrados aromáticos, produtos de limpeza e polimento, desinfetantes, inseticidas, germicidas, fungicidas, tintas, vernizes, impermeabilizantes, secantes, fertilizantes, farmacêuticos, sabão, detergente, velas, perfumaria e cosmética, álcool e metanol, além do refino de solventes e óleos.	Sim	Complexo e unidade industrial petroquímica, cloroquímica, destilarias de álcool e hulha, qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria do Plástico Fabricação de plástico, laminados e artefatos.	Sim
Indústria Têxtil e de Calçados Beneficiamento de fibras naturais e sintéticas, fabricação de fios e tecidos, tingimento, estamparia, calçados e seus componentes.	Sim	Qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria Alimentícia Beneficiamento, moagem, torrefação e fabricação de alimentos e conservas; matadouros, abatedouros, frigoríficos, preparação de pescados, lácteos, açúcar, óleos e gorduras vegetais, fermentos, leveduras, rações animais, vinhos, vinagre, cerveja, malte, chope, outras bebidas alcoólicas, bebidas não alcoólicas, envasamento e gaseificação de água mineral.	Sim	Cultivo de recursos hídricos.
Indústria do Fumo Fabricação de cigarros/charutos/cigarrilhas e outras atividades de beneficiamento.	Sim
Indústria Civil Usinas de concreto, asfalto e serviços de galvanoplastia.	Sim	Qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria da Construção Obras de rodovias, ferrovias, hidrovias, metropolitanos, barragens, diques, canais retificação de curso d'água, barramento, embocadura, tranposição de bacias, obras de arte.	Sim	Estradas de rodagem com duas ou mais faixas, ferrovias.
Indústria de Serviços Energia termoelétrica, transmissão elétrica, estação de tratamento d'água e esgoto, tratamento e destinação de resíduos industriais, especiais e urbanos, dragagens, derrocamentos, recuperação de áreas degradadas.	Sim	Linhas de transmissão acima de 230 KV, usinas elétricas de qualquer fonte acima de 10 MW, qualquer atividade que use mais de 10 ton de carvão por dia, barragens, saneamento, irrigação, abertura de canais, retificação de cursos, barras, embocaduras e diques, aterros sanitários, processamento e destinação de resíduos tóxicos ou perigosos, extração de recursos hídricos, tratamento de esgoto e seus canais.
Indústria dos Transportes Transporte de cargas perigosas, transporte por dutos, marinas, portos, aeroportos, terminais de minério, petróleo e químicos, depósito de químicos e perigosos.	Sim	Portos, aeroportos, oleodutos, gasodutos, minerodutos, terminais de minérios, petróleo e químicos.
Indústria do Turismo Complexos turísticos, inclusive parques temáticos e autódromos.	Sim
Indústria do Urbanismo Parcelamento do solo, criação de distritos e polos industriais.	Sim	Distritos industriais e zonas estritamente industriais, projetos urbanísticos, acima de 100 ha ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental.
Indústria Agropecuária Projetos agrícolas, criação de animais, projetos de assentamento e colonização agrária.	Sim	Complexo e unidade agroindustrial, qualquer atividade que extraia recursos hídricos.
Indústria dos Recursos Naturais Silvicultura, exploração econômica da madeira, manejo de fauna exótica, criadouros de fauna silvestre, uso do patrimônio genético, manejo de recursos aquáticos vivos, introdução de espécies invasoras ou geneticamente modificadas, uso da biodiversidade pela biotecnologia.	Sim	Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental. Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.

Com a Lei Complementar nº 140/2011, abriu-se a possibilidade descentralizar os processos de licenciamento ambiental, passando da esfera estadual para a municipal a responsabilidade do licenciamento ambiental de algumas atividades (no geral, atividades que afetem somente a área do município). Cada município descentralizado tem seu próprio procedimento para licenciamento, assim como sua própria lista de documentos, muitas vezes seguem os modelos estaduais, mas o município tem liberdade de adaptar a lista de documentos com a realidade local.

NATUREZA JURÍDICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

A maior parte dos autores, como Antônio Inagê de Assis Oliveira, José Afonso da Silva e Paulo de Bessa Antunes, entre outros, simplesmente se limitam a repetir que se trata de um procedimento administrativo – como afirma o art. 1º da Resolução nº 312/02 do CONAMA e o inciso I do art. 2º da Lei Complementar nº 140/2011 - e não aprofundam a discussão sobre o assunto.

João Eduardo Lopes Queiroz se propõe a enfrentar a questão, discordando da classificação do inciso I do art. 2º da Lei Complementar nº 140/2011 e do inciso I do art. 1º da Resolução nº 237/97 do CONAMA, ao afirmar que o licenciamento seria processo administrativo. Aurélio Virgílio Veiga Rios concorda com esse entendimento, embora não entre em pormenores.

Na verdade, ainda que a maior parte dos estudiosos do tema afirme expressamente que se trata de procedimento administrativo, é possível observar que em um ou outro momento eles também se referem ao licenciamento como um processo administrativo. Em vez de denotar um lapso, tal imprecisão terminológica mais significa a falta de uma reflexão maior sobre o tema por parte da doutrina.

É importante destacar que essa confusão ocorre também com a própria legislação ambiental, que por vezes se utiliza de uma terminologia e por vezes de outra. Se, por um lado, a maioria dos autores se limita a repetir a definição legal de licenciamento sem discorrer efetivamente sobre o assunto, de outro lado é possível encontrar nessa mesma e em outras resoluções do CONAMA a referência ao instrumento enquanto processo administrativo.

Para Talden Faria, o licenciamento é um processo administrativo, posto que se pauta pela publicidade do procedimento, pelo direito de acesso aos autos, pela necessidade do contraditório e da ampla defesa quando houver litigantes, pela obrigação de motivar e pelo dever de decidir especialmente pelo fato de ser exercido por órgãos da Administração Pública. Um dos efeitos da sua classificação como processo administrativo é o aumento do controle social, pois em se tratando de um interesse difuso a coletividade não somente terá acesso aos documentos como poderá atuar como parte interessada. Isso gera mais segurança aos administrados e à própria Administração Pública tendo em vista que o papel e as formas de atuação de cada uma das partes já estariam previamente definidos, além de contribuir para a gestão democrática do meio ambiente e para a cidadania participativa.

O último autor acredita que a licença ambiental tem uma natureza jurídica própria e possui características específicas que a diferenciam tanto da licença administrativa quanto da autorização, pois caso se admitisse que a licença ambiental é uma autorização e que por consequência pudesse ser revogada a qualquer momento pela simples discricionariedade da Administração Pública, não existiria segurança jurídica para as atividades econômicas de uma maneira geral. Por outro lado, querer que a licença ambiental se perpetue no tempo seria legalizar a degradação ambiental e instituir o direito adquirido a degradar o meio ambiente e a ir de encontro à qualidade de vida da coletividade.

Ver também

• Estudo de impacto ambiental
• Monitoramento ambiental