Burocracia

sistema administrativo do serviço público

De acordo com a sociologia das organizações, a burocracia é uma organização ou estrutura organizativa caracterizada por regras e procedimentos explícitos e regularizados, divisão de responsabilidades e especialização do trabalho, hierarquia e relações impessoais.[1] Em princípio, o termo pode referir-se a qualquer tipo de organização - empresas privadas, públicas, sociais, com ou sem fins lucrativos. [2]

Popularmente, o termo é também usado com sentido pejorativo, significando uma administração com muitas divisões, regras, controles e procedimentos redundantes e desnecessários ao funcionamento do sistema, veja por exemplo, em red tape. [2]

O termo burocracia refere-se a um corpo de governantes não eleitos, bem como a um grupo administrativo de formulação de políticas. Historicamente, uma burocracia era uma administração governamental administrada por departamentos com funcionários não eleitos. [2] Hoje, a burocracia é o sistema administrativo que rege qualquer grande instituição, seja de propriedade pública ou privada.  A administração pública em muitas jurisdições e subjurisdições exemplifica a burocracia, mas também qualquer estrutura hierárquica centralizada de uma instituição, por exemplo, hospitais, entidades acadêmicas, firmas comerciais, sociedades profissionais, clubes sociais, etc. [2]

Há dois dilemas fundamentais na burocracia. O primeiro dilema gira em torno de se os burocratas devem ser autônomos ou diretamente responsáveis ​​perante seus controladores políticos.  O segundo dilema gira em torno do comportamento dos burocratas seguindo estritamente a lei ou se eles têm margem de manobra para determinar soluções apropriadas para circunstâncias variadas.[2]

Vários comentaristas defenderam a necessidade de burocracias na sociedade moderna. O sociólogo alemão Max Weber (1864-1920) argumentou que a burocracia constitui a maneira mais eficiente e racional pela qual a atividade humana pode ser organizada e que processos sistemáticos e hierarquias organizadas são necessários para manter a ordem, maximizar a eficiência e eliminar o favoritismo. Por outro lado, Weber também via a burocracia irrestrita como uma ameaça à liberdade individual, com o potencial de prender os indivíduos em uma " gaiola de ferro " impessoal de controle racional baseado em regras. [2]

EtimologiaEditar

O termo grego antigo πυρρός, translit. purrós ("cor de fogo") deu origem à palavra latina burrus ("marrom avermelhado"), [3] da qual se originou, em latim vulgar, o termo bura(m), que designa um pano grosseiro de lã de cor marrom avermelhado, que, em francês, era chamado burel. Esse tecido (geralmente pardo, marrom ou preto), usado para confeccionar a vestimenta dos monges e penitentes, era também empregado para forrar a superfície sobre o qual se faziam contas e passou a designar a própria mesa de trabalho.[4] O termo acabou por se estender às escrivaninhas das repartições públicas. Daí deriva a palavra bureau, que inicialmente se referia às mesas de trabalho cobertas com esse tecido e, posteriormente, por sinédoque, passou a designar todo o escritório.

A um negociante e funcionário do governo francês do século XVIII, Jacques Claude Marie Vincent, Seigneur de Gournay (1712-1759, economista), atribui-se a criação do termo bureaucratie, por volta de 1740. O termo se aplicava a todas as repartições públicas e tinha um sentido bem crítico e irônico. Embora Gournay não tenha deixado registro escrito da palavra, isso foi feito em uma carta de seu contemporâneo, o enciclopedista Barão von Grimm:

"O falecido M. de Gournay (...) costumava dizer: Temos […] uma doença que faz muitos estragos; essa doença se chama buromania. Às vezes ele se referia a isso como uma quarta ou quinta forma de governo,[5] com o nome de burocracia."[6][7]

Assim, "burocracia" é um termo híbrido, composto pelo francês, bureau (escritório) e pelo grego, krátos (poder ou regra), significando uma forma de dominação exercida por funcionários de escritórios. [8]

O primeiro uso conhecido da língua inglesa data de 1818  com a romancista irlandesa Lady Morgan referindo-se ao aparato usado pelos britânicos para subjugar sua colônia irlandesa como "a burocracia, ou tirania do escritório, pela qual a Irlanda tem sido governada por tanto tempo".  Em meados do século XIX, a palavra apareceu em um sentido mais neutro, referindo-se a um sistema de administração pública em que os cargos eram ocupados por funcionários de carreira não eleitos. [8]

Neste contexto, a "burocracia" era vista como uma forma distinta de gestão, muitas vezes subserviente a uma monarquia.  Na década de 1920, o sociólogo alemão Max Weber ampliou a definição para incluir qualquer sistema de administração conduzido por profissionais treinados de acordo com regras fixas.  Weber via a burocracia como um desenvolvimento relativamente positivo; no entanto, em 1944, o economista austríaco Ludwig von Mises opinou no contexto de sua experiência no regime nazista que o termo burocracia foi "sempre aplicado com uma conotação opressiva",  e em 1957 o sociólogo americano Robert Merton sugeriu que o termo " burocrata " tornou-se um " epíteto , um Schimpfwort " em algumas circunstâncias. [8]

A palavra "burocracia" também é usada na política e no governo com um tom reprovador para menosprezar as regras oficiais que dificultam a realização das coisas. Em locais de trabalho, a palavra é usada muitas vezes para atribuir culpa a regras, processos e trabalhos escritos complicados que dificultam a realização de algo.  A socioburocracia se referiria então a certas influências sociais que podem afetar o funcionamento de uma sociedade. [8]

No uso moderno, a burocracia moderna foi definida como compreendendo quatro características [9]:

  1. hierarquia (esferas de competência e divisões de trabalho claramente definidas).
  2. continuidade (uma estrutura onde os administradores têm salário em tempo integral e avançam dentro da estrutura)
  3. impessoalidade (regras prescritas e regras operacionais em vez de ações arbitrárias)
  4. especialização (funcionários são escolhidos de acordo com o mérito, foram treinados e têm acesso ao conhecimento). [9]

A burocracia em uma teoria política é principalmente uma forma centralizada de gestão e tende a ser diferenciada da adocracia , na qual a gestão tende mais para a descentralização. [8]

O modelo de Max WeberEditar

De acordo com Max Weber, os atributos da burocracia moderna incluem a impessoalidade, a concentração dos meios da administração, um efeito de nivelamento entre as diferenças sociais e econômicas e a execução de um sistema da autoridade que é praticamente indestrutível.[1]

A análise weberiana da burocracia relaciona-se a:[1]

  • As razões históricas e administrativas para o processo da burocratização (especialmente na civilização ocidental);
  • O impacto do domínio da lei no funcionamento de organizações burocráticas;
  • A orientação pessoal típica e a posição ocupacional dos oficiais burocráticos como um grupo de status;
  • Os atributos e as consequências mais importantes da burocracia na organização burocrática no mundo moderno. [1]

Princípios da burocraciaEditar

Uma organização burocrática é governada por sete princípios: [10]

  1. O negócio oficial é conduzido em uma base contínua de conhecimento empírico;
  2. O negócio oficial é conduzido estritamente de acordo com as seguintes regras:
    1. O dever de cada funcionário ao fazer certo tipo de trabalho é delimitado em termos de critérios impessoais;
    2. O funcionário tem a autoridade necessária para realizar suas funções tal como definidas;
    3. Os meios de coerção à sua disposição são estritamente limitados e seu uso é estritamente definido.
  3. A responsabilidade e autoridade de cada funcionário são partes de uma hierarquia de autoridade vertical, com respectivos direitos de supervisão e apelação;
  4. Os funcionários não são proprietários dos recursos necessários para desempenho das funções a eles atribuídas mas são responsáveis pelo uso desses recursos;
  5. A renda e os negócios privados são rigorosamente separados da renda e negócios oficiais;
  6. O escritório não pode ser apropriado pelo seu encarregado (herdado, vendido, etc.);
  7. O negócio oficial é conduzido na base de documentos escritos. [10]

Um funcionário burocrático: [10]

  • é pessoalmente livre e nomeado para sua posição com base na sua habilitação para o cargo;
  • exercita a autoridade delegada a ele de acordo com regras impessoais, e sua lealdade é relacionada à execução fiel de seus deveres oficiais;
  • sua nomeação e a designação de seu local de trabalho dependem de suas qualificações técnicas;
  • seu trabalho administrativo é uma ocupação de tempo integral;
  • seu trabalho é recompensada por um salário regular e a perspectiva de avanço em uma carreira por toda a vida. [10]

Um funcionário deve exercitar seu julgamento e suas habilidades, colocando-os, porém, a serviço de uma autoridade mais elevada. Em última instância, é responsável somente pela execução imparcial de tarefas atribuídas e deve sacrificar seu julgamento, caso esteja em conflito com seus deveres oficiais. [10]

HistóriaEditar

História AntigaEditar

Embora o termo "burocracia" tenha se originado em meados do século XVIII, sistemas administrativos organizados e consistentes existiam muito antes. O desenvolvimento da escrita ( 3500 aC) e o uso de documentos foram fundamentais para a administração desse sistema, e o primeiro surgimento definitivo da burocracia ocorreu na antiga Suméria , onde uma classe emergente de escribas usava tabuletas de argila para administrar a colheita e para distribuir seus despojos. O antigo Egito também tinha uma classe hereditária de escribas que administravam a burocracia do serviço público. [11]

Na China, quando a dinastia Chin (221–206 aC) unificou a China sob o sistema legalista, o imperador atribuiu a administração a funcionários dedicados em vez da nobreza, acabando com o feudalismo na China, substituindo-o por um governo centralizado e burocrático. A forma de governo criada pelo primeiro imperador e seus assessores foi utilizada pelas dinastias posteriores para estruturar seu próprio governo. [11] 

Sob esse sistema, o governo prosperou, pois indivíduos talentosos podiam ser mais facilmente identificados na sociedade transformada. A dinastia Han (202 aC - 220 dC) estabeleceu uma complicada burocracia baseada nos ensinamentos de Confúcio , que enfatizou a importância do ritual na família, nos relacionamentos e na política.  Com cada dinastia subseqüente, a burocracia evoluiu. Em 165 aC, o imperador Wen introduziu o primeiro método de recrutamento para o serviço público por meio de exames, enquanto o imperador Wu (r. 141–87 aC), consolidou a ideologia de Confúcio na governança dominante, instalou um sistema de recomendação e nomeação no serviço governamental conhecido como xiaolian e uma academia nacional  por meio da qual os funcionários selecionariam candidatos para participar de um exame dos clássicos confucionistas, do qual o imperador Wu selecionaria os funcionários.[11]

Na dinastia Sui (581–618) e na subsequente dinastia Tang (618–907) a classe shi começaria a se apresentar por meio do sistema de concurso público totalmente padronizado, de recrutamento parcial daqueles que passaram nos exames padrão e ganharam um grau oficial. No entanto, o recrutamento por recomendações para o cargo ainda era proeminente em ambas as dinastias. Somenta na dinastia Song (960-1279) que o recrutamento daqueles que passaram nos exames e obtiveram diplomas recebeu maior ênfase e foi significativamente expandido.  Durante a dinastia Song (960-1279), a burocracia tornou-se meritocrática. Após as reformas Song, foram realizados concursos para determinar quais candidatos se qualificavam para ocupar determinados cargos.  O sistema de exames imperiais durou até 1905, seis anos antes do colapso da dinastia Qing , marcando o fim do sistema burocrático tradicional da China.[11]

Uma hierarquia de procônsules regionais e seus representantes administravam o Império Romano . As reformas de Diocleciano (imperador de 284 a 305) dobraram o número de distritos administrativos e levaram a uma expansão em larga escala da burocracia romana.  O autor cristão primitivo Lactantius (250 –325) afirmou que as reformas de Diocleciano levaram a uma estagnação econômica generalizada, uma vez que "as províncias foram divididas em porções mínimas, e muitos presidentes e uma multidão de oficiais inferiores pesavam sobre cada um deles. território." Após a divisão do Império, o Império Bizantino desenvolveu uma hierarquia administrativa notoriamente complicada e, no século 20, o termo "Bizantino" passou a se referir a qualquer estrutura burocrática complexa. [11]

ModernoEditar

Império AxanteEditar

O governo do Império Axante foi construído sobre uma burocracia sofisticada em Kumasi, com ministérios separados que cuidavam do tratamento dos assuntos do estado. O Ministério das Relações Exteriores de Axante estava baseado em Kumasi. Apesar do pequeno tamanho do escritório, permitiu ao estado realizar negociações complexas com potências estrangeiras. O Escritório foi dividido em departamentos que cuidavam das relações Axante separadamente com os britânicos, franceses, holandeses e árabes. Estudiosos da história Axante, como Larry Yarak e Ivor Wilkes, discordam sobre o poder desta sofisticada burocracia em comparação com os demais estudiosos da cultura Axante. No entanto, ambos os estudiosos concordam que era um sinal de um governo altamente desenvolvido com um complexo sistema de freios e contrapesos.[12]

Reino UnidoEditar

Em vez do sistema ineficiente e muitas vezes corrupto de cobrança de impostos que prevalecia em estados absolutistas como a França, o Tesouro do Reino Unido era capaz de exercer controle sobre todo o sistema de receita tributária e gastos do governo. No final do século 18, a proporção da burocracia fiscal para a população na Grã-Bretanha era de aproximadamente 1 em 1300, quase quatro vezes maior do que a segunda nação mais fortemente burocratizada, a França. Thomas Taylor Meadows, cônsul da Grã-Bretanha em Guangzhou (Cantão), argumentou em suas "Notas desconexas sobre o governo e o povo da China" (1847) que "a longa duração do império chinês é única e totalmente devida ao bom governo que consiste apenas no avanço de homens de talento e mérito", e que os britânicos devem reformar seu serviço público tornando a instituição meritocrática. [13]

Influenciado pelo antigo exame imperial chinês, o Relatório Northcote-Trevelyan de 1854 recomendou que o recrutamento (no Império Britânico) fosse baseado no mérito determinado por meio de concurso e os candidatos deveriam ter uma educação geral sólida para permitir transferências interdepartamentais e a promoção deveria ser através de conquistas ao invés de "preferência, patrocínio ou aquisição".  Isso levou à implementação de chamado "Serviço Público de Sua Majestade" (Serviço Público do Império Britânico), como uma burocracia sistemática e meritocrática do serviço público. [13]

No serviço público britânico, assim como na China, o ingresso no serviço público geralmente se baseava em uma educação geral nos clássicos antigos, que da mesma forma conferiam maior prestígio aos burocratas. O ideal Cambridge-Oxford do serviço civil era idêntico ao ideal confucionista de uma educação geral em assuntos mundiais através do humanismo.  No século 20, o estudo dos clássicos, da literatura, da história e das línguas permaneceram fortemente favorecidos nos exames do serviço público britânico. No período de 1925–1935, cerca de 67% dos ingressantes no serviço público britânico consistiam em jovens formados nesses saberes. Como a consideração de valores pessoais do modelo chinês, o modelo britânico também levou em conta o físico e o caráter pessoal. [13]

FrançaEditar

Como os britânicos, o desenvolvimento da burocracia francesa foi influenciado pelo sistema chinês.  Sob Luís XIV da França , a antiga nobreza não tinha poder nem influência política, sendo seu único privilégio a isenção de impostos. Os nobres insatisfeitos reclamaram desse estado de coisas "antinatural" e descobriram semelhanças entre a monarquia absoluta e o despotismo burocrático.  Com a tradução de textos confucionistas durante o Iluminismo , o conceito de meritocracia chegou aos intelectuais do Ocidente, que a viam como uma alternativa ao tradicional antigo regime da Europa. A percepção ocidental da China, mesmo no século 18, admirava o sistema burocrático chinês como favorável aos governos europeus por sua aparente meritocracia; Voltaire afirmou que os chineses haviam "aperfeiçoado a ciência moral" e François Quesnay defendia um sistema econômico e político modelado após o dos chineses.  Os governos da China, Egito, Peru e da Imperatriz Catarina II foram considerados modelos de Despotismo Iluminado, admirados por figuras como Diderot, D'Alembert e Voltaire.[14]

A França napoleônica adotou esse sistema de meritocracia  e logo viu uma rápida e dramática expansão do governo, acompanhada pela ascensão do serviço público francês e seus complexos sistemas de burocracia. Esse fenômeno ficou conhecido como "buromania" (da junção das palavras burocracia + mania) . No início do século 19, Napoleão tentou reformar as burocracias da França e de outros territórios sob seu controle pela imposição do Código Napoleônico padronizado . Mas, paradoxalmente, isso levou a um crescimento ainda maior da burocracia. Os exames do serviço público francês adotados no final do século 19 também foram fortemente baseados em estudos culturais gerais. Esses recursos foram comparados ao modelo chinês anterior. [14]

Outras nações industrializadasEditar

Em meados do século XIX, as formas burocráticas de administração estavam firmemente instaladas em todo o mundo industrializado. Pensadores como John Stuart Mill e Karl Marx começaram a teorizar sobre as funções econômicas e as estruturas de poder da burocracia na vida contemporânea. Max Weber foi o primeiro a endossar a burocracia como uma característica necessária da modernidade e, no final do século XIX, as formas burocráticas começaram a se espalhar do governo para outras instituições de grande escala. [15]

Dentro dos sistemas capitalistas, as estruturas burocráticas informais começaram a aparecer na forma de hierarquias de poder corporativo, conforme detalhado em obras de meados do século nas obras "The Organization Man" (O Homem da Organização, 1956) de William H. Whyte e "The Man in the Grey Flannel Suit" (O Homem do Terno de Flanela Cinza, 1955) de Sloan Wilson. Enquanto isso, nas nações da União Soviética e do Bloco Oriental, uma poderosa classe de administradores burocráticos chamada nomenklatura governava quase todos os aspectos da vida pública.[15]

A década de 1980 trouxe uma reação contra as percepções de "grande governo" e da burocracia associada. Políticos como Margaret Thatcher e Ronald Reagan ganharam poder prometendo eliminar as burocracias reguladoras do governo, que eles consideravam autoritárias, e devolver a produção econômica a um modo mais puramente capitalista, que eles consideravam mais eficiente.  No mundo dos negócios, gerentes como Jack Welch ganharam fortuna e renome eliminando estruturas burocráticas dentro das corporações. Ainda assim, no mundo moderno, a maioria das instituições organizadas depende de sistemas burocráticos para gerenciar informações, processar registros e administrar sistemas complexos, embora o declínio da papelada e o uso generalizado de bancos de dados eletrônicos estejam transformando a maneira como as burocracias funcionam. [15]

Ver tambémEditar

Referências

  1. a b c d Renato Cancian. «Burocracia:Max Weber e o significado de "burocracia"». UOL - Educação. Consultado em 17 de outubro de 2012 
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  3. Harrison, Henry Surnames of the United Kingdom: A Concise Etymological Dictionary
  4. TLF. "bureau"
  5. As outras formas seriam: monarquia, aristocracia e democracia. Ver Riggs, Fred W. "Introduction : Évolution sémantique du terme 'bureaucratie'". Revue internationale des sciences sociales. Unesco, Paris vol. XXX I (1979), n° 4
  6. Raadschelders, Jos C. N. Handbook of Administrative History, p. 142.
  7. Citado por EMGE, C. A. "Bürokratisierung", Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, 3, p. 179-195. (1950/51) p. 179, apud Anter, Andreas L'histoire de l'État comme histoire de la bureaucratie. Trivium, 7 , 2010, 6 décembre 2010.
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Ligações externasEditar